Námsferð til Eistlands í ágúst 2023

Inngangur

Eistneskt þekkingarsetur um stafræna umbreytingu hjá hinu opinbera, E-Governance Academy aðstoðaði við skipulag fyrstu tvo dagana í Tallinn en starfsmenn frá Tori og Pärnu sveitarfélaga sem eru í um 120 km fjarlægð frá Tallinn síðasta daginn. Fyrirlestrar og heimsóknir voru frá kl. 9-17 í Tallin og ferð í sveitarfélögin tvö frá 8:30 – 21:30 síðasta daginn.

Í ferðina fór 37 manna hópur, 20 manns á vegum SSSFS, fjögur frá sambandinu, ein úr stafrænu ráði og 12 úr faghópi um stafræna umbreytingu.

Í ferðinni fékkst góð yfirsýn yfir stafvæðingu ríkis og sveitarfélaga og hvernig eistneska ríkið hefur staðið að undirstöðu og uppbyggingu stafrænnar framþróunar hins opinbera. Samstarf ríkis og sveitarfélaga er snýr að þróun og nýtingu kerfa og tækniarkitektúr er skipulagt og stefnan skýr.

Grunnforsenda þess að samstarfið og sameiginleg nýting kerfa hefur gengið upp er notkun á X-Road (örugg rafræn gagnabraut) sem á íslensku hefur verið kallað Straumurinn. Með lagasetningu um notkun X-Road skiptast ríki og sveitarfélög á gögnum á öruggan og rekjanlegan hátt. Ríki þróar í samstarfi við sveitarfélög sameiginlegar þjónustur sem sveitarfélög nýta og borga notendagjöld af.

Erindi og dagskrá

Stafræn umbreyting í Eistlandi

Þátttakendur fengu fróðlega fyrirlestra um stafræna stjórnsýslu og þjónustu eistneska ríkisins. Þegar Eistar fengu aftur sjálfstæði eftir fall Sovétríkjanna 1991 stóðu þeir frammi fyrir því að þurfa að byggja upp eigin stjórnsýslu frá grunni í samfélagi þar sem tortryggni í garð yfirvalda var almenn og útbreidd. Þeir vildu fara svipaðar leiðir og nágrannar þeirra á Norðurlöndum og byggja upp miðlæga stjórnsýslu sem miðlægum skrám. Með takmörkuð fjárráð og kröfur íbúa um gegnsæi í notkun opinbera upplýsinga lögðu þeir af stað með því að byggja upp upplýsingakerfi byggt á rafrænum auðkennum og öruggum, gegnsæjum gagnasamskiptum þar sem borgarar geta séð hverjir hafa skoðað upplýsingar um þá.

Stafræn stjórnsýsla Eista er drifin áfram af ríkisvaldinu sem rekur nokkrar grunnskrár sem eru miðlægar og opnar til notkunar fyrir þá sem þurfa. Dæmi um slíkar skrár eru; þjóðskrá, nemendaskrá (grunn- og framhaldsskólar) og skrá um velferðarþjónustu við íbúa. Samkvæmt eistneskum lögum er öllum opinerum aðilum skylt að skiptast á gögnum í gegnum X-Road sem er grundvallarkerfi í rekstri miðlægrar þjónustu. Fram kom að þar eru skráðar yfir 4500 þjónustur frá um 200 stofnunum.

Rafrænar kosningar

Eistar hafa getað kosið rafrænt í öllum þing- og sveitarstjórnarkosningum frá 2005. Þátttaka í rafræna hlutanum hefur aukist hægt og rólega með tímanum og í síðustu kosningum fór rafræn þátttaka í fyrsta sinn yfir 50%. Rafrænar kosningar hafa gert það að verkum að Eistar halda svipaðri kosningaþátttöku en hún hefur verið að dragast saman um alla Evrópu á síðustu áratugum. Rafrænar kosningar eru sérlega góður kostur fyrir kjósendur sem búa eða eru staddir erlendis en í síðustu kosningum kusu Eistar frá 118 mismunandi löndum. Þá hafa Eistar getað fækkað kjörstöðum úr um 700 árið 2005 í um 400 í síðustu kosningum.

Mitt sveitarfélag – mælikvarðar á stöðu og þjónustu

Hópurinn fór í heimsókn í ráðuneyti sveitarstjórna og landbúnaðar (ministry of regional affairs and agriculture) en Eistar standa í umfangsmiklum skipulagsbreytingum í stjórnarráðinu. Sagt var frá  áhugaverðu verkefni þar sem safnað er yfir 700 vísum um þjónustustig og frammistöðu sveitarfélaga í 20 málaflokkum. Verkefnið var styrkt af Evrópusambandinu og hefur vakið mikla athygli. Hægt er að bera saman sveitarfélög á margvíslega hátt en gögnum er safnað í gegnum miðlægar skrár og með spurningalistum sem sendir eru til sveitarfélaga. Vefsíða verkefnisins Minuomavalitsus er mjög áhugaverð og nýta sveitarfélög sér þessa síðu í auknu mæli.  

Heimsókn í ráðhúsið í Tallinn

Staðan í Eistlandi er að mörgu leyti svipuð og á Íslandi að því leyti að þar er eitt sveitarfélag sem ber höfuð og herðar yfir önnur, Tallinn. Hópurinn hlýddi á erindi frá upplýsingatæknistjóra Tallinn borgar. Í Tallinn búa hátt í 40% íbúa landsins og borgin í ótvíræðu forystuhlutverki sveitarfélaga. Hún hefur byggt upp margháttaða stafræna þjónustu. Bæði notar borgin kerfi ríkisins en einnig hefur hún byggt upp stafræna þjónustu í samstarfi við einkamarkaðinn. Borgin hefur ekki notað “open source” leyfi fyrir þann hugbúnað sem hún þróar.

Samband Eistneskra borga og sveitarfélaga

Samband borga og sveitarfélaga þeirra Eista (sambærilegt sambandinu) vinnur að samstarfi ríkis og sveitarfélaga og er þátttakandi í stefnumörkun, er hluti af samstarfshópi sem tekur ákvarðanir um hvaða kerfi eru gerð miðlæg fyrir sveitarfélög. Tekur þátt í vinnuhópum í þróun fyrir ríki og sveitarfélög. Sameiginlega var hannað vefkerfi fyrir sveitarfélögin og svo er ábendinga app sem Eistarnir kalla Notify sem öll sveitarfélögin nota auk fleiri lausna. Búin er til sameiginleg stefna til fjögurra ára, um fjögur verkefni á ári sem ríkið fjármagnar.

Stafræn þjónusta ríkisstofnana

Hópurinn fékk fróðlega og fjölbreytta fyrirlestra frá nokkrum eistneskum ríkisstofnunum.

Hagstofa Eistlands fjallaði um mælaborð sem hún heldur úti um ýmis efni, þar á meðal sveitarfélög, https://juhtimislauad.stat.ee/en. Það er eftirtektarvert hversu góðar upplýsingar Eistar hafa um sveitarfélög, svo sem um viðskipti og efnahagsmál. Mælaborðin geta aðrir notað á eigin vefsíðum og hafa vakið mikla athygli.

Eistar hafa lagt mikið í uppbyggingu á landupplýsingakerfum en gríðarlega mikil gögn eru nú skráð í slík kerfi. Eistar taka mjög reglulega loftmyndir sem eru unnar t.d. til að fylgjast með gróðri, ástandi lands og mannvirkja. Í þeim verkefnum er m.a. notuð gervigreind en árangurinn er afar umfangsmikill miðlægur landupplýsingagrunnur sem þjónar skipulagsyfirvöldum og raunar miklu fleirum.

Skjalavörður frá eistneska þjóðskjalasafninu kynnti þær aðferðir sem Eistar nota í rafrænum skilum og varðveislu. Eistar nota aðferð sem nefnd er „macro-appraisal“ sem til einföldunar snýst um að meta varðveislugildi tiltekinnar starfsemi og velja gagnsöfn til varðveislu í stað þess að skoða gögn og ákveða hvort þau skuli varðveitt eða ekki. Um fjórðungur eistneskra stofnana falla undir varðveislu og skila með rafrænum hætti skjölum og gögnum til skjalasafnsins. Ferlar eru býsna sjálfvirkir gegnum X-Road og eistneska þjóðskjalasafnið hefur verið að opna og leyfa fleiri og fleiri skráarsnið, s.s. OpenOffice, skráarsnið Microsoft Office skala og sköl úr AutoCad. Fjallað var um skilmála skýjaþjónustuveitenda sem fæstir veita fullnægjandi þjónustu til langtíma varðveislu gagnasafna.

Leiðtogaþjálfun og ráðningar

Sérfræðingar í ráðningum og þjálfun æðstu stjórnenda stjórnsýslunnar kynntu hvernig ráðningar, eftirfylgni og þjálfun æðstu stjórnenda eistneskrar stjórnsýslu fer fram. Stjórnendum ríkisins og sveitarfélaga gefst kostur á stjórnendaþjálfun og er verið að þjálfa einnig upp framtíðar stjórnendur innan hins opinbera.

Heimsókn til sveitarfélagsins Tori og Parnu

Bæjarstjóri Tori sagði frá því hvernig arkitektúr og nýting kerfa væri háttað hjá sveitarfélaginu. Með því að hlusta á sveitarfélagið sjálft segja frá því hvernig starfsmenn nýta sameiginlegar lausnir sem í boði eru og eru notendur af, upplifðu þátttakendur ferðarinnar meira “hands on” hvernig málum er háttað. Bæjarstjórinn sýndi inn á vef sveitarfélagsins en grunnur vefa er sameiginlegur (nýting á einu vefkerfi) og hvernig umsóknarhlutinn er og sýndi svo tenginguna inn í skjalageymslukerfið. Eitt „platform“ fyrir umsóknir sem kallast Aurora, SPOKE er svo samskiptakerfi sem er sameiginlegt sem tenigst svo skjalavistunarkerfi sem er sameiginlegt og inn í bókhaldskerfi. Skjalavistunarkerfin sem eru nýtt, eru tvö talsins og nýta sveitarfélög annað hvort þeirra.

Helsti lærdómur ferðarinnar

Aukið samstarf við ríkið er snýr að framþróun í stafrænum málum

Eistar hafa hannað stjórnskipulag og tækni-arkitektúr er snýr að samstarfi stjórnsýslustiganna við tæknilega uppbyggingu og stafvæðingu. Með þessari nálgun og uppbyggingu geta sveitarfélög Eistlands nýtt sér tækni innviði sem þróaðir eða nýttir eru miðlægt, borgað þjónustugjöld vegna nýtingu þeirra og einbeitt sér því frekar að sveitarfélagamálum. Má líta svo á að kostnaður vegna tæknilegra innviða sé greiddur miðlægt einu sinni í stað þess að hann sé greiddur margfalt hærra gjaldi innan fjölda sveitarfélaga auk þess að þurfa að halda úti mannafla hjá hverju sveitarfélagi til að sinna því hlutverki. Þjónusta er einsleitari milli sveitarfélaga og sveitarfélög eru ekki í samkeppni á þessu sviði. Tallinborg sker sig þó aðeins frá öðrum sveitarfélögum þar sem borgin hannar fleiri þjónustur á eigin vegum.

Sameiginleg stefna um stafræna umbreytingu ríkis og sveitarfélaga er til fjögurra ára í senn, stjórn er mönnuð fólki frá sveitarfélögum og ríki og undir henni eru undirhópar. Teknar eru ákvarðanir árlega um miðlæga framleiðslu lausna fyrir sveitarfélög og fjármagnar ríkið framleiðsluna. Samningar eru við einkafyrirtæki um viðhald og rekstur sameiginlegra lausna.

X-Road og gagnatengingar opinberra aðila

Eistar eru meðal fremstu þjóða þegar kemur að rafrænni stjórnsýslu. Til þess að hægt sé að byggja upp skilvirka stafræna þjónustu hins opinbera, líkt og Eistland hefur gert, þarf að leggja góðan grunn. Eistar hönnuðu og útfærðu X-Road sem gerir opinberum aðilum kleift að skiptast á gögnum á öruggan og rekjanlegan hátt. Ísland undirritaði samstarfssamning um X-Road árið 2018 og settur upp fyrir Ísland í kjölfarið.

Í þeim fyrirlestrum og samtölum sem þátttakendur tóku þátt í kom aftur og aftur fram hvað skilvirkar gagnatengingar eru mikilvægar í stafrænum verkefnum. Eistar nota X-Road í gríðarlega fjölbreyttum verkefnum. Þeir senda skjöl milli starfsmanna til meðhöndlunar eða undirritunar. Gagnasöfnum er skilað til varðveislu hjá Þjóðskjalasafni í gegnum X-Road. Eistneskir ríkisborgarar hafa getað kosið í öllum kosningum frá 2005 með rafrænum hætti og X-Road er notað við að taka við umsóknum frá íbúum. Í Eistlandi eru um 4.500 vefþjónustur frá um 200 stofnunum skráðar í X-Road en í landinu er opinberum aðilum skylt að skiptast á gögnum í gegnum kerfið.

Á Íslandi eru afar fáar þjónustur í boði gagnaskipti opinberra aðila í óskýrum og óskilvirkum farvegi. Langan tíma tekur að fá áheyrn viðkomandi stofnana, samið er um gagnaskipti milli tveggja aðila og mismunandi kröfur gerðar til gagnaveitenda og mótaðila í hvert sinn. Dæmi eru um að opinberir aðilar þurfi að bíða meira en ár til að fá aðgang að grunnskrám eins og skattaskrám. Við getum lært margt af Eistum í málaflokknum og þátttakendur voru sammála um að afar brýnt sé að leggja stóraukna áherslu á gagnaskipti á X-Road. Það er ein helsta forsenda þess að gagnaskipti og stafræn umbreyting geti vaxið og dafnað hjá hinu opinbera.

Tillögur að aðgerðum í kjölfar ferðarinnar sem fara í stefnumótunarvinnu samstarfs sveitarfélaga til umfjöllunar.

• Aukin samvinna við ríkið almennt, stefna og verkaskipting.
  • Hvernig viljum við byggja upp skipulag okkar upplýsingakerfa. Stefna um stafræna þjónustu hins opinbera var gefin út í júlí 2021 og stjórn sambandsinn gerðist aðili að fyrir hönd sveitarfélaga en hún þarf umboð Alþingis. Sveitarfélög og ríki þurfa að vera samstíga og semja þarf um fjármögnun verkefna og gera áætlun.
• Sveitarfélög þurfa að hafa eina rödd gagnvart ríkinu í stafrænni uppbyggingu sinni og nýtingu tæknilegra innviða.
  • Gera þarf samvinnusamkomulag sveitarfélaga og svo sveitarfélaga við ríkið.
• Óska eftir því að nýting Straumsins sem gagnaflutningslags (X-Road) milli ríkis og sveitarfélaga verði fest í lög.
• Almennt verði skoðað hvort sveitarfélög á Íslandi geti nýtt sér hugbúnað sem Eistar hafa þróað.

Lokaorð

Ferðin var mjög lærdómsrík og gaf þátttakendum góða innsýn um skipulag og samstarf ríkis og sveitarfélaga í stafrænni framþróun Eistlands. Kynningarnar gáfu þátttakendum hugmyndir og sýn um hvernig væri hægt að vinna saman og einnig hugmyndir að verkefnum sem gætu skipt sveitarstjórnarstigið miklu mál. Upp úr stóð samvinna ríkis og sveitarfélaga í stafrænni umbreytingu og nýting Eistalands á X-Road sem gagnaflutningslags sem íslenska ríkið hefur sett upp en hefur ekki nýst sem skyldi.

Umsagnir þátttakenda um ferðina

Það sem mér fannst standa upp úr var að fá yfirsýn yfir hvernig ríkið hefur staðið að því að undirbyggja stafræna framþróun með því að innleiða “X-road” hjá stofnunum og sveitarfélögum. Með þeirri vinnu er kominn grunnur að öruggum gagnasamskiptum sem styðja við sjálfvirknivæðingu þjónustuferla innan sveitarfélaganna og styður þannig við bætta þjónustu við íbúa.

Fyrirlestur um rafræna kosningu og hins vegar mælaborð þjónustu sveitarfélaga á vegum ráðuneytisins fannst mér standa upp úr. Í báðum tilvikum svið þar sem við Íslendingar erum ekki langt komin en regluleg umræða um að bæta - áhugavert að fá innsýn.

Við fengum innsýn inn í stafvæðingu ríkis og sveitarfélaga í Eistlandi, upplýsingar um kosningar og framkvæmd þeirra, samvinnu ríkis og sveitarfélaga, reynslu þeirra af innleiðingum og hagræði af verkefnunum o.m.fl. sem við getum speglað við það sem við erum að glíma við í dag varðandi stafræna framþróun.

Ferðin nýttist mér sem kjörnum fulltrúa að því leyti að ég hef nú betri yfirsýn yfir þau fjölbreyttu stafrænu verkefni á ólíkum sviðum innan sveitarfélaga sem hægt er að fara í. Áhugavert er að sjá hvernig stafrænar lausnir geta gert líf hins almenna borgara þægilegra, en þó var lögð áhersla á að stafræni möguleikinn er alltaf sá fyrsti, en aldrei sá eini sem þýðir að mannleg þjónusta er alltaf enn til staðar.

Vel skipulögð og gagnleg ferð sem gaf bæði nýjar hugmyndir og hjálpaði til við að skerpa fókus á það sem við erum þegar að gera. Góð tengslamyndun við íslenska kollega í fjölbreyttum hlutverkum.

Ferðin var mjög góð og ekki síst til að þétta raðirnar fyrir sveitarfélögin hérna heima. Það var mjög áhugavert að heyra hvað þau eru búin að vera að gera þarna í Eistlandi en það að ná svo að ræða þetta við hópinn og einstaka fólk í framhaldinu á staðnum var mjög gefandi og nýtist vel. Ég tel að svona ferð styrki hópinn og valdefli til frekari verka í okkar stafrænu vegferð.

Rauði þráðurinn í gegnum allt efni sem við fengum kynningu á er að samstarfið og samvinna virðist vera mikil í Eistlandi. Samtarf allt frá ráðuneyti, sambands sveitarfélaga, sýslur og sveitarfélög. Það getum við lært af þeim og gert hér heima með árangri í þessum málum.

Það sem ég tek helst með mér úr ferðinni mikilvægi x-road, kannski helst vegna þess að við hérna á Íslandi erum við mikið að sniðganga það í okkar vegferð enn sem komið er. Ávinningurinn af því að nota kerfi sem tryggir að samskipti milli kerfa sé örugg og rekjanleg er ómetanlegur til lengri tíma litið. Einnig kom skýrt fram mikilvægi þess að lagaramminn fyrir stafræna vegferð sé skýr og innihaldi nauðsynlega innviði fyrir heilbrigða áframhaldandi þróun. Einnig fannst mér áhugavert að sjá að þó að stjórnsýslan sé komin langt á stafrænni vegferð þá eru íbúarnir það ekkert endilega og við þurfum alltaf að hugsa okkar starfrænu þjónustu samhliða annarri leið til að veita þjónustu. Ég var hrifin af því að orðanotkuninni e-governance sem er skýr. Man ekki eftir að hafa heyrt eins gott orð um okkar sameiginlegu vegferð.

Ferð sem þessi er ómetanlegt tækifæri til að kynnast og tengjast einstaklingum sem starfa við sambærileg verkefni í örðum sveitarfélögum. Tengslin auðvelda samstarf og samvinnu milli sveitarfélaga og tryggir að við deilum þekkingu, vinnuferlum og tæknilausnum. Þannig styrkjast innviðir alls sveitarstjórnarstigsins.